民办教育的当前困境与未来发展方向

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民办教育的当前困境与未来发展方向
210李沫儿 | 行情

近日,在第二届剑桥国际东亚区大会上,浙大教授吴华发表了题为“聚焦民办教育的当前困境与未来发展”的讲话,其中回顾了民办学校发展的三个阶段,从补充论、选择论到卓越性的发展要求,梳理民办学校的历史意义、发展挑战和未来展望。

民办教育只用了1%的财政资金,却向社会提供了20%的公共教育服务。民办教育是干扰了办学秩序?还是代表着时代方向?如何引导与发展?听浙江大学教育学院教授、博士生导师吴华带来的思考。

民办教育的当前困境与未来发展

一、民办教育投入占教育经费的1/6

截止2017年底,民办学校在校学生达到5100万,占学生总数的1/5,民办学校数达到17.76万所,占学校总数的35%。其中,在民办教育内部,学前教育占到1/2。最近几年在民办教育当中出现的新形势引起大家的高度关注,就是国际学校的增长,而且它的增速非常迅猛,超过了民办教育整体的增长势态,以去年的数据为例,国际学校的增长为12%,而整个民办教育增长大概是6%左右。

国际学校最开始是指外籍人士子女就读的学校,这一类学校约占15%;还有近几年来建立的公办学校的国际部;现在增长最快的是民办学校,这些纳入国际学校范围的民办学校,接受国际课程认证,使用国际课程等,称为国际化学校或双语学校。

国际学校的一个特点是收费比较高,北京的国际学校学费在15万上下,上海的国际学校在14万左右,成渝地区的国际学校是在8到10万。而普通的民办学校,它的收费与国际学校差距非常大,有一年只收一两千的农村民办学校,或者一年1万到2万的其他普通民办学校。

中国大陆民办教育经过40年的发展,在各个领域各个层次都出现了一批优质学校,特别是初中领域。民办教育的出现,是教育领域最重要的制度创新,我们还可以把它看成是思想解放的一个标志,它为老百姓选择不同的学校提供了更多的机会,这是对公民教育权利的一个有力保障。同时也增加了教育供给,优化了资源配置,扩大了教育选择,激发了我们整个教育行业的活力。

伴随荣誉而来的,也有一些人的不认可,包括政府和学界的质疑。但民办教育对教育的贡献是非常大的,2012年以来,民办教育为政府做出了2万亿以上的财政贡献,这也意味着,假设我们民办学校关门,那么将由政府提供相应的教育服务,为此政府将额外支出2万亿以上。

现在民办教育每年对财政的贡献超过6000亿,相当于整个教育经费的1/6,所有这些事实都表明,民办教育在整个教育领域已经取得了一些发展上的优势。这些增长优势在某些领域已经超过了公办教育的优势,比如在国际化教育方面,在学前教育方面,以及初中教育方面等等。

二、民办教育发展面临多重挑战

除了高等教育领域以外,几乎所有其他领域,民办教育都显示了它的优势。积极发展民办教育也成为民办教育新政策的出发点,从2016年民办教育立法的修法以来到今年,民办教育的政策形式发生了明显的变化,而且这个变化对民办教育形成了一个严峻的挑战。

在16年修法时,国家对民办教育的政策是规范和扶持并重,同时开放了设立营利性民办学校这样一个政策空间;到了17年初,关于民办教育国家采取了更加积极的扶持立场;到了18年时,形势发生了改变,从原来的扶持导向转向规范导向,这个变化突出表现在民办教育促进法实施条例的征求意见稿、送审稿、终审稿。

这个规范的力度从4月份到8月份,再到11月份,不断地加大。特别是八月份的送审稿里面,增加了原来没有的三个内容。

第一、严格管制外资进入教育领域,这是原来条例里没有的;

第二、严格管制,对非营利性民办学校实施集团化控制,不允许民间资本通过非营利性民办学校的集团化管理来获取经济利益;

第三、对于非营利民办学校通过关联交易来实现经济利益,采取严厉的管制措施。

这三条增加以后,立即在资本市场上做出了反应。8月10号征求意见的送审稿发布,8月13号香港股市教育板块暴跌,一天损失市值超过了350亿。

到了11月15号,中共中央国务院又出了一个关于学前教育的文件,但是这个文件同时影响到所有民办教育跟资本市场之间的联系,又导致资本市场教育板块、教育类上市公司股价暴跌。资本市场强烈的反响,意味着大家认为国家对民办教育在今后发展的基本政策上发生了一些改变。

在这一段时间里面,舆论上对民办教育出现了污名化的一个现象。原来说民办教育为大家提供了更多教育机会等等,现在却是说民办教育干扰了素质教育,跟公办教育争夺生源,破坏招生秩序等等。

除此之外还有一些新的情况,比如说新政推进缓慢,民办学校的权利得不到基本保证,在学生权利、教师权利、学校权利等方面都没有得到充分的落实,其中义务教育阶段的民办学校没有获得足够的公共财政资助是最突出的问题。

此外,特别是在18年,多个部门出台关于民办教育的相关政策,导致整个民办教育界对政策今后演变的预期发生紊乱。

所以整体上来看,目前民办教育所面临的教育政策形势还是相当严峻的。国家的民办教育新政在法律框架方面分成三层,国家层面就是民办教育促进法已经完成修订并发布,民办教育促进法实施条例原则上通过了国务院常务会议,但到现在没有发布。这说明在这当中,各方的博弈非常激烈。

在省级层面,到目前为止,还有两个省没有出实施意见,而且已经出实施意见的各省,还有相当部分条款不能实施。由于省级层面相关条款不具有可操作性,因此下面就无法推进了,从而导致市县这一块基本上是空白的。

民办教育现在面临的挑战还有一项,在新政修法以前,民办学校都是非营利组织,不管你是否要求取得合理回报,都是非营利组织;但是新政修法以后,民办学校可以选非营利,也可以选择营利性,如果选择非营利,那么我们有一个说法叫做“活着不分钱,死了不分财”,也就是学校运营期间,学校的结余不能分配,学校终止办学,出资人也不得对学校的财产要求所有权。

如果选择营利性民办学校,除了义务教育阶段必须选非营利以外,其他都可以选营利,那么国家就要来收税了,而且会面临一些政策上的不同对待。

三、未来民办教育的前景广阔

在这样一个比较严峻的形势下面,对未来民办教育发展前景进行判断的话,我们可以从过去民办教育做出的贡献和未来社会发展的趋势两方面结合起来分析。

原来民办教育发展的理由叫补充论,也就是公办教育无法满足老百姓的教育需要,所以民办教育来提供补充,也是民办教育兴起时的一个历史背景。

到了90年代以后,我们对民办教育的功能定位做了一个调整,叫选择论,就是公办学校提供普通的教育服务,还有一部分人,他需要有特殊选择性的服务,所以民办教育提供选择性服务。

但这样的说法在逻辑上是不成立的,因为选择是每一个公民的基本权利,每个人都希望选择。所以公办教育今后增加选择性是一个必然趋势。由于民办教育和公办教育都需要选择性的增加,那么民办教育进一步发展,就需要一个新的观念基础。

我们可以对照改革开放40年整个经济体制转轨方面获得一些启示。

40年来,始终坚持市场经济,就是因为市场经济优于计划经济,因为只有市场经济才能激发每一个公民的创造活力。那么只有民办教育不断进步,提供卓越教育的基础上,民办教育才有未来。

从02年到17年,我国民办和公办学校在校学生的变动趋势。民办学校在校生增长了4000万,公办学校在校生减少了2500万;民办学校增加了12万所,公办学校减少了28.5万所。与此同时,从02年到16年,国家财政经费从3500亿增长到35100亿,财政性教育经费增加了十倍。

再来看一下经费是如何花的,其中99%在公办教育,只有1%花在民办教育。也就是说公办学校现在要用十倍以上的投入,才能向社会提供跟15年前相似的公共服务。而民办教育只用了1%的财政资金,却向社会提供了20%的公共教育服务。

从这样一些事实出发,我们可以做出一个基本的判断,民办教育比公办教育效率更高,民办教育具有更高效率的微观基础在于一切不符合市场需求,一切不满足人民需要的民办学校都将被市场无情地淘汰。这是一个不断提升进步的过程。

再来说一下教育公平的问题,公平是对权利平等的主体分配公共资源状态的一个评价,只有在分配公共资源时才有公平问题需要关注和讨论。

当我们对公共资源进行分配的时候,我们是权利相同的人,但公办学校依然有重点、非重点、名校、普通校的区别,所以公办学校会始终受到公平问题的困扰,这是一个世界性的难题。而在民办学校之间不存在公平和不公平的问题,因为一般并不涉及公共资源的分配。

我们说公办教育是不公平的,这是一个事实判断。政府为了促进教育公平,从2013年实施义务教育基本均衡县验收,虽然取得了积极成效,但并没有改变公办教育不公平的基本格局。下面我们以上海的例子来说明。

根据上海市义务教育基本均衡验收情况,在通过验收的区县中,学校之间的差距有多大了?就其中生均教学仪器设备值一项指标而言,校际之间差距可以达到3-8倍!在全国水平上,公办学校校际差距,总体在三倍左右,这些都是根据教育部公布数据的测算。所以,公办教育是不公平的。

公办教育仍然有着不可替代的作用,但是它需要回归初心。什么初心呢?为弱势群体服务。但目前公办教育的规模太大,在这样的规模上用公共财政支撑一个均衡的、高质量的公办教育是不可能的,这个矛盾限制了公办学校的教学质量。

为了解决无限的质量提升的需求与有限的财力支撑之间的矛盾,唯一的出路是缩小公办教育的规模,缩小以后,我们的公办教育才能够保证优质均衡,而且首先是为了社会的弱势群体提供优质公办教育,而其他人可自由选择民办学校。

在未来的公共教育制度架构中,无论是公办和民办,每个学生都可以得到一份等额的公共财政资金。在这个制度架构里面,我们的国际化教育有巨大的空间。也许会有人怀疑,这是教育部的意见吗?这不是教育部的意见。短期内能够实现吗?不可能实现。

但我们可以回顾一下历史的进程,40年前,改革开放还没有开始,100年前我们还要向皇帝磕头,400年前,现代工业还没有出现,4000年前中华文明的曙光才刚刚出现,所以现存的并不具有天然的合理性,现在没有出现的,并非意味着它就不会出现。关键是它代表了历史发展的方向。

今后的教育一定是更加公平,更加有效率,更多选择。这样的教育正是民办教育制度的特征。公办教育是工业社会的产物,而民办教育更符合现代社会发展对多样性、选择性和个性化教育的需要,民办教育才是未来教育发展的基本方向。

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